我国新型农村社会养老保险问题和对策研究
摘要：2009年新型农村社会养老保险试点的开展，为广大农村居民开辟了一条新型农村养老
道路。十七大提出了实现新型农村社会养老保险制度全覆盖的目标。在这新形势下，新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)有着国家的保驾护航，但“新农保”的顺利实现，还是面临着许多障碍。“新农保”在资金筹集渠道上有所提高，但农民的参保意识不强，农村社会养老保险法律法规建设等方面存在着缺陷。对此希望通过提高国家财政对“新农保”的支持力度，加大对“新农保”的宣传，加强规划建议差异化多样性的保险制度的等各种有效的措施，充分调动农民参保的积极性，确保“新农保”的可持续发展。
关键字：新农保 人口老龄化 参保意识 对策研究
一、我国农村社会养老保险存在的问题及具体分析
（一）农村养老问题陷入困境急需完善农村养老保险制度
根据2010年第六次人口普查数据显示，全国内地人口数为13.4亿。我国城镇人口为6.65亿，占49.68%，而农村人口为6.74亿占50.32%。其中60岁以上人口占13.26%。65岁及以上的老年人占总人口比例8.87%，绝对数接近1.2亿，老龄化进程加速，农村人口老龄化速度快于城镇 。而且随着城市化的快速发展，农村青壮年劳动力大量进城务工，农村人口老龄化程度以高于城市，且这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。
与此同时，农民收入一直增长缓慢。农民人均纯收入增长速度缓慢，农民依靠家庭养老或自我储蓄养老出现困难。农村年人收入低下，收入随着年龄的上升而降低，农村老年人的养老前景黯淡。首先，农民人均纯收入增长缓慢。从2006年开始，国家废除了在中国农村实行了千多年的农业税，中国农民彻底摆脱了上缴“皇粮国税”的历史阶段。从国家提出构和谐社会和建设社会主义新农村开始，农村的经济面貌比以前得到了改观，农民纯收也在稳步增长。但是，农民纯收入的增加落后于社会经济的发展，更落后于城镇。根国家统计局的统计资料显示，从2006年到2010年，农民人均纯收入只增长了2332元，年均增长466.4元。农民人均纯收入每年保持8.86%的增长速度，但是和城镇居民同期人均可支配收入相比，差距依然巨大。城镇居民人均可支配收入从2006年的11759元增长到2010年的19109元，每年人均增长1470元，年均增长9.72%。每年城镇居民人均可支配收入比农民人均纯收入多1003.6元。每年城镇居民人均可支配收入平均每年增长幅度比农民多0.86%，差不多每年多出一个百分点。
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农村经济的发展速度落后于城镇经济的发展水平，同时也落后于全国经济的发展水平。农村居民每年的人均纯收入只能够满足农民自身开销、赡养老人和抚养孩子的花费，要想预留一部分钱作为以后的养老储蓄，似乎不太可能。而随着农村人口老龄化进程的加快同时农民收入增长缓慢、成年子女赡养老人数在增加、五保供养”模式保障范围的有限，这无疑急需完善农村养老保险制度，保障农村居民老有所养。中国的银色浪潮与21世纪的农村养老危机已经来临，因此，应对农村日益加剧的老龄化问题，完备的保险制度建设具有战略性意义。
（二）农村居民参保意愿不强
目前，农村居民基本养老保险采取自愿缴费制度，这在一定程度上是尊重他们自由选择的表现。但由于农村居民“养儿防老”和“土地保障”的传统意识，认为依靠子女养老应该不成问题，没有意识到参加“新农保”的重要性。一些农民更重视眼前、短期利益，尤其是农村年轻人的流动性较强，对长期性养老保险的需要和热情普遍都很低，对“新农保”制度是否维持长期缴费意愿有很大不确定性。
同时，一些地方在政策宣传上的不到位，也使部分农村居民对于“新农保”制度产生质疑和不信任。这些都导致了部分地区农村居民参保意愿不强，参保率低。怎样使“新农保”广覆盖、可持续、打消农村居民的后顾之忧、充分调动其参保的积极性，这也是目前“新农保”存在的难题之一。
（三）养老保险管理制度不完善
养老保险制度在20世纪90年代的改革初期，提出了“大账户，小统筹”和“大统筹，小账户”两种实施方案。但是在实际运行中，由于各地方的利益不同，差距不同，各地根据自身情况，设计本地区的具体养老保险制度，结果在全国形成了各种不同的改革方案。
1.管理体制上的不统一
我国目前养老保险体制分为三个层次：人力资源和社会保障部、各省的社会保障厅和各地区的社会保障局。这三个层次没有行政隶属关系，只是业务指导关系。整个养老保险知道的管理体制并没有实现垂直统一化的管理，这种条块分割的管理体制使得养老保险管理及政策制度的权力分散到了各级地方政府，每一层级的细化和制定的新政策导致了各省之间、各市区之间、各县之间的差异越来越大，养老保险制度越来越分散化，
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这对实现养老保险的全国统筹更加困难。
2.统筹层次和统筹对象的不统一
虽然目前我国已基本上实现了养老保险的省级统筹，但是由于制度与技术上的缺陷，同时没有相应的法律作为保障，那些即使已经实现省级统筹的省份也没能达到理想的统筹效果。在统筹对象上，根据居民的各自特点，如城镇职工、公务员、事业单位人员、农民工等制度相关的养老保险制度。这种在覆盖对象上的分割使得人员在跨职业选择时受到一定的制约，也影响了养老保险的全国统筹。
尽管，国家实施了《社会保险法》，中国“十二五”时期新型农村社会养老保险事业发展将步入快车道。在《指导意见》的基础上，我国部分省的农村养老保险也是根据《实施意见》展开，但是都普遍缺乏法律效力，在这种情况下建立的农村养老保险不是农民与政府的长久性契约，具有很强的不稳定性，人们对此也有很大的不安心性。
（四）农村社会养老保险法律法规建设滞后
由于我国社会保障发展不久，所以相关法制建设也不完善。正如我国农村社会养老保险从发展之初到现在几乎没有一部成文的法规。因此，我国的养老保险制度不能很好的发挥作用。
目前，指导新型农村社会养老保险实施的依据只有《宪法》和国务院根据宪法第四十五条“中华人民共和国公民在丧失劳动能力、年老或是疾病的有权利获得国家和社会的物质帮助。国家应该发展社会保险、社会救济和医疗来保障公民享受这些权利。”的精神，结合我国农村社会养老保险的实践，政农村社会养老保险的过程中出台了一系列的行政法规，用来指导和规范农村社险的实施。最早指导农村社会养老保险实施的是民政部出台的《县级农村社会养老保案（试行）》。在《县级农村社会养老保险基本方案》确立了农村社会养老保险本原则。
国务院在2009年9月1号颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保指导意见》（国发[2009]32号文件）用来指导全国的新型农村社会养老保险活资源和社会保障部在2009年11月31号发布了《人力资源和社会保障部关于农村社会养老保险经办规程（试行）的通知》（人社部发[2009]161号），用来农村社会养老保险试点的组织实施工作，规范新农保经办管理服务工作。《中华人民共和国社会保险法》（2011年7月1日起施行）是第一部具体型农村社会养老保险的法律。这部法律只对新型农村社会养老的缴费原则、账成本、农民的养老待遇做出了原则性的规定，没有具体的规定，缺乏可操作性法
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律的权威性和确定性是人们相信和依赖法律的重要原因。通过以上的分析，目前指导新型农村社会养老保险实施的法律没有，用于指导新型农村社会实施的只有行政法规和部门规章。针对我国关于养老保险立法的现状和建设社制国家的要求，笔者认为我国应该加强农村社会养老保险的立法工作，尽快由代表大会制定全国统一适用的农村社会养老保险法，用这一法律指导和规范全村社会养老保险的实施。
除了上述几方面的突出问题，还有新农保养老金替代率偏低、政府在新农保政策上的效能等问题。学者们的质疑是真知灼见，还有待更多的试点实践，更长的推广时间来检验。“新农保”制度只有通过不断发现问题、修改完善，才能经受时代和历史的考验，真正成为中国农村养老保障领域的一块丰碑。
二、结论及政策建议
受儒家“孝道”文化的影响，我们中国人的未来生活保障一直以来都是以“养子防老”为最主要的规避未来风险手段，而儒家“孝道”文化体系则是保证作为投资者的长者就能有回报的文化制度保证。所以不管是在农村还是在城市，在社会结构和人口流动量发生根本性的转变之后，“家”的功能越来越难以支撑，“孝道”文化所依赖的社会结构和经济基础已瓦解，原来由家庭、家族承担的经济互助互保功能必须有金融证券与保险市场来取代。所以，在我国，应该有多渠道的养老方式，可以对保险市场特别是在农村应该对它的制度和方式提出建议进行完善，以便能使众多的老年人能有个幸福的晚年。
（一）加大宣传力度，强化农民转变养老观念，调动农民参保积极性
对广大农民来说，新农民是一个前所未闻的新事物，广泛深入的宣传是引导和促成这种意识转变的不可缺少的手段，这样才能解决部分居民的“短视行为”，才能增加社会养老保险的社会认知度。要想使所有农民都能理解、支持和参加农村社会养老保险，就必须做好扎实细致的宣传普及工作，引导农民转变思想，由“要我保险”向“我要保险”转变。一些中青年农民认为养老问题离自己还是很遥远，参保关心程度低，存在观望心理。其实“新农保”是为农民老年时谋福利的，只是养老保险要到未来才收益，交了钱要到规定的年龄后才能领到养老金，这个时间往往会使许多农民心理不踏实。但是这是无需担心的，不是社会上骗人的行为，它是有保障的。
（二）建立健全新型农村社会养老保险制度和法律法规体系
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农民工和农民灵活就业人员能够交纳一定有了保险金就可以实行城乡统筹的养老保险制度，而有些农民有一定耕地使用权，可用其拥有的一定面积的耕地使用权作为养老保险的资产，只要其在申请养老保险时能够出示使用权证明，通过其同意愿意将使用权上缴政府的，可以用财政资金发放养老金；对贫穷农民是既无耕地又无无缴费经济能力的，国家可以通过财政支出这一非缴费形式为其办理养老保险。
由于我国社会保障发展不久，所以相关法制建设也不完善。为了应对老龄化危机的挑战，实现到2020年农村社会养老保险100%覆盖率的目标，建立“新农保”迫在眉睫，因此应加强其法制建设。若要建立健全新型农村社会养老保险制度，就需要遵循\"立法先行\"的原则和规律。首先，要明确“新农保”相关立法。以法律的形式来确立新农保在国家的社会经济生活当中所处的地位。这样既可以是新农保制度顺利推行，还可以保证广大农村居民的基本权力。其次，要强化“新农保”的法律监督机制。因为农村养老保障基金的运营与管理是否规范，是养老保险基金的风险大小以及能否通过合理有效的途径保值增值的关键。因此，加强“新农保”的法制建设，是保障以后“新农保”工作顺利开展的关键。
（三）加强各省级财政转移支付力度
作为和谐社会的基石，新农保的实质是“普惠式养老金 + 自愿性个人账户”， 是以政府财政补贴支出为标志的准公共产品， 保证新农保的健康运行一定程度上取决于地方政府财力的可持续性，试点地区的政府财力是新农保补贴和制度持续发展的重要因素。从长远来讲，大力发展地方经济是实现地方财政增收的根本所在，同时在当前已明确中央政府财政补贴责任的前提下，应加强省级财政对新农保的转移支付力度，在做好财政补贴精算的基础上，加强对地区间的宏观调控，尤其对于一些属于“吃饭财政”的地区，省级财政应加大对这些地区的政策倾斜力度，比如在30元/年的个人账户地方财政补贴上承担更多的补贴责任，以保障贫困试点地区新农保实施的财务可持续性。
综上所述，新农保实现农村养老社会化是系统工程，需要社会方方面面的努力。除了上述对策外，还要注意新农保与其他保障制度衔接不畅问题。希望个人，集体组织，国家三个整体完美的配合，最终肯定能够顺利实行“十二五”时期“新农保”的愿望。
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