中国古代的行政管理
引言
一、中国古代行政管理的特色
中国古代的国家，经历了奴隶主专政和封建专政两个阶段。
（一）奴隶制时代的行政管理特色（管理体制：行政活动以
王权为中心，以王权为最高权威，王与国家两位一体）：
1、这一时期是我国历史上国家制度神权政治色彩最重的时期。 2、等级君主制国家结构是这一时期行政体制的又一特色。 3、以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建“家天下”王朝。
4、原始民主遗风的残留。（表现在：①民主议事；②重视民情与舆论，设采风
之官，实行纳谏制度）
（二）中国封建中央集权的管理体制有自身的特点：（皇帝总揽全部政治、经济、军事、司法等大权，所有的行政管理都以皇帝为轴心进行，这一原则自秦始皇确立，一直
贯彻到清朝末年）
1、中国的封建中央集权体制时间长，持续2000多年，而且是惟一的政体形式，西欧封建制度则呈现多样性政体形式。
2、权力集中的程度有所差别(中 “乾纲独断”、“中外这财，皆在陛下府库”;西欧-立法、司法受代表会议制约，世袭官职的人，国王无法收回)。 3、思想控制方法的不同（中-两位一体，君权神授;西欧-神职人员，女王无法取得上帝代言人资格）。
4、中国封建社会自其一开始就在逐渐形成一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚制度。西欧直至是进入资本主义社会以后，才出现系
统的文官制度。 （三）
中国封建社会的行政管理同奴隶社会的行政管理相比的特点：
1、形成了大统一王朝的中央集权体制。 2、神权政治色彩的淡化。 3、法制的日趋完备。
**《法经》魏国李悝、集春秋后期以来各国立法之大成。
**《唐六典》标志着行政管理趋于制度化、法律化。
**《明会典》是封建行政管理法制化达到一个新高度的重要标志，成为中国封建行政立法的总汇，达到了封建朝代行政法的最完备程度。 二、中国古代行政管理的剖析
（一）夏代的行政管理体制是由原始民主管理体制发展而来的，从夏代开始的中国奴隶国家是通过对旧的氏族机构的改造而产生的。夏商周三个王朝都是在改造
部落联盟的军事民主制基础上建立起等级君主专制的国家组织形式。中国奴隶制国家的产生
之所以选择这一类型，与中国原始社会解体过程中的经济政治环境和特定的自然条件有关，主要表现在:
1、从经济环境看，中国奴隶社会存在“早熟”的一面 2、从政治环境看，
（二）中国封建中央集权专制体制矛盾主要有二：
1、皇权与相权的矛盾：
2、中央集权与地方割据的矛盾：
（三）行政体制发展的稳定因素（中国封建社会在历史演化的过程中预防社会动荡的稳定因素）：
1、中国封建社会所形成的一套管理官员的制度是中央集权体制得以延续和在遭破坏后得以再生的组织保证。这种管理制度从结构上分三部分：
（1） 官员的录用管理 （2） 官员的行为管理。 （3） 官员待遇的管理。
2、监察机关的人事监督有利于封建国家肌体的健全。
3、在中国封建中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制，主要体现
在二方面：
（1）在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即林栗所讲的原则“人
主莅权，人臣审权、争臣议权”。
（2）为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。 1）通过教育提高君主的素质。
2）通过神权来抑制君权。
3）大臣可利用皇帝生前上“尊号”死后加“谥号”或“庙号”的尊褒贬抑来对皇帝造成心理压力，促使其刷新政治。
4）开国皇帝所制定的一些制度对后世君主往往有较大的防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。
第一章夏、商、西周的行政管理
1、夏、商、西周时期是中国的奴隶制社会时期。
2、共性：国家的组织形式从政体上看是一种君主专制的政体，从国家结构上看是
一种等级君主国集合而成的王朝体系。
3、治国思想特点：夏之政忠、商之政敬、周之政文。
忠：夏朝的政务朴实无华。
敬：指商朝的政务在神事礼仪威严的神秘气氛下使人产生敬畏而加以服从。 文：周朝的政务靠一套文物典章制度来规范人们的行为，注重礼乐等文物典章
制度的建设。
第一节原始民主管理体制的演变
一、中国奴隶制国家的组织形式脱胎于原始社会末期的军事民主制，是在改造部落联盟的军事民主制基础之上建立起等级君主制的国家组织形式。
二、母系氏族公社与后来国家对社会的管理的不同，主要表现： 1、它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。
2、社会组织形式主要是以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落，
而不是象后来的国家那样按地域划分其国民，也不同于
后来的经济、文化组织，以行业来组织其成员。
3、实行原始民主管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。 三、军事民主时期：
1、组成：军事首长、部落酋长议事会、人民大会 第二节 夏、商、西周的中央行政体制 夏、商、西周三代实行的是以君主为核心的王权专制政体，形成以王为核心的王权制度。夏、商、西周分别是王权制度的初创、发展、完善时期。 夏代君主制政体的形成
夏王朝是在部落联盟的基础上将部落联盟的管理体制加以改造而建立的国家。这种改造的关键环节是将部落联盟领导集团通过民主推选军事首长的“禅让制”变为王位继承制，从而把原先民主制基础上的“公共权力”变为一种凌驾于社会之上的强制性“公共权力”。 从历史发展看，专制主义起源于氏族社会晚期，部落联盟的军事首长实际上已成为专制君主
的前身。
殷商时期行政体制的发展演变 西周行政体制的规范化 夏、商、西周的地方行政体制 夏的地方行政体制
夏——通过“享”“会”等方式如今各部族首领，传达王命。 夏王朝与地方诸侯之间保护着联盟关系，但地方诸侯又有着相当大独立性的政治实体。 商的地方行政体制
内外服制：是一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，分别采取不同的统治方法和组织形式。
内服：指商王直接统治的区域，即王畿所在地。
外服：指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。 西周的地方行政体制 分封制度：是中国奴隶社会中一种协调统治阶级利益以便对付种族奴隶而建立的制度，即一种天子向诸侯，诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治制度。 分封制度日趋成熟和完善，表现在：
1、分封制度本身趋于成熟和完善，即对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定得详明； 2、宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，分封制度所表现出来的是以周天子为首的等级名分制度，宗法 制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度。
乡遂管理体制：乡是国人居住之地，遂为野人居住之所。在国都内及其近郊，划分 为若干乡，采用“五家为比、 五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡”的乡制，分别设比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大 夫。在边远的农村地区实行遂制，即“五家为邻、五邻为里、四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”，分别 设邻长、里胥、酂 师、鄙长、县长、遂大夫。 夏、商、西周的行政运行和行政监督 夏、商、西周行政体制对行政运行的影响
与秦汉以后诸王朝相比，君主的权力受到各个方面的限制，表现在： 1、等级君主制国家结构的影响。
与秦汉以后相比，在行政决策、沟通、文书和执行等方面具有不同的特色，表现为： 1）在行政决策上的集中程序较低，凡涉及下级邦国的事务，中央均通过盟会的形式加以协调，凡涉及邦国之间的关系，常经谈判以结盟的方式作出决策；
2）在行政沟通上不是如同后世行政机关的沟通，而是国与国之间的外交联系，如朝会、聘问等形式；
3）在行政文书上，常以协商性文书体裁为重； 4）在行政执行上，行政的灵活性大于统一性。
2、原始氏族公社痕迹的残留。 多方面的制约，表现在：
1）盛行于部落制时代的民主制某些残留使得诸侯国君与宗室贵族对朝政拥有相当的参与权，制约着王权的发展；
2）贵族议事制度的影响； 3）王权受到宗教信仰的限制。 王权逐渐摆脱各种束缚，表现在：
1、通过兼并和征伐，国家逐渐由分散走向集中，向统一的专制国家过渡；
3、西周时期天命观发生变化。
西周的行政决策与联络 1、纵向的行政决策与联络
巡狩：是周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议，发布政令的会议形式。 朝觐：诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪。 聘：由天子派使臣慰问诸侯，或诸侯遣使臣朝见天子。 2、横向的行政决策与联络
朝会：是诸侯间直接拜访，细分为“朝”和“会”二种形式。 聘问：即诸侯间派使臣互相访问。 西周的行政文书
诰：1）上级对下级发布的命令或布告2）君臣相互勉励之词的记录，作为后世君臣行为的规范。
誓：多为战时的动员令。 命：绝大多数为册命之书。 简书：日常通告文书。
要：相当于今日之契约，具有法律效力，一般用于国与国、个人与个人之间的盟会上，盟会时要在神灵前起誓，并将起誓内容形成文字，作为日后检验是否履约的凭证。
西周的行政执行
既保护政策的统一性，又具有很大的灵活性。 西周的行政监督 二种形式：
1、 天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督： 利用朝觐、巡狩或委派监国、上卿进行。
监国：指派出诸侯级使臣代表天子监临诸侯国的管理体制，监国者地位相当高，多由王子弟担任。
2、天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督：
主要依靠官员进行。“巡行”视察和“循行”方式。
夏、商、西周的人事管理 官员的选拔
夏、商、西周都实行世官制度。 夏、商——血统是选拔官员的主要依据。
世卿世禄制：指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度。 世卿：
指贵族中到王室充当卿士或到公室充当卿的那一部分 具有官僚身份的贵族，他们父子之间官职世袭，故称世卿。
世禄：指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的 封君，享有爵位和采邑作为其俸禄，并世代享用。
官员的管理机构
西周中期，
开始出现佐助天子管理官员的人事官员，即司士。 职责：
1、掌管官员档案； 2 、正群臣朝仪之位； 3、负责官员的爵禄赏赐； 4、掌群臣之治，即掌戒令刑罚。 官员的爵制
夏：公、侯、伯、子、男五等 商：公、侯、伯、子、男，分为三等。 一等：公、侯——商王族或亲族 二等：伯——远方首领
三等：子、男——在侯、伯之下并隶属各侯、伯。
西周：实行分封制，有公、侯、伯、子、男之分，分为三等。 公为第一等，侯伯为二等，子男为三等。
命：除爵外的一种表明身份的标志。指天子的册命，对象不 仅包括诸侯，还包括卿大夫。
九命的等次：上公经九次册命，侯伯七次、子男五次，大国 之卿三次、次国之卿二次、小国之卿一次。
官员的俸禄和退休
夏、商、西周都实行世禄制。 均有官员年老致仕的制度， 官员到七十岁即退休， 即所谓“七士致政”。
第二章
春秋战国的行政管理
春秋战国时期是中国奴隶制社会解体并向封建制社会过渡 的转型时期，这一时期社会各方面都发生了巨大变化，国家政体 的特点是王室衰弱，诸侯称霸。
春秋时期行政体制的演变
大国争霸与等级君主制王朝的解体 赋税改革对行政体制的影响 原因：
旧的田税军赋制度都是建立在土地国有制即井田制基础上的。在井田制下，野人（庶民）在公田上进行无偿劳作，以“助”（田税）的名义上交国库，此外还要承担各种军赋。春秋 时期，由于兼并战争的激烈，他们的负担成倍啬，纷纷从公田上逃跑。
不仅野人如此，国人也因战争负担而日益走向贫困、破产、负债甚至沦为奴隶。春秋时期，经常发生国人暴动以及拒绝战争的现象，这一切迫使较为开明的君主进行赋税和军赋制度的改革。 内容：
1、田税改革：最先在齐国进行。 改革的重点：承认国人土地的私有权。 2、军赋改革：
基本精神：将军赋落实到田亩上。 影响：
1、使国家的社会职能发生变化；
2、引起阶级结构的变化与基层行政组织的变革； 强卿专制与中央集权体制雏形的出现
春秋时期，最富有时代意义的是卿大夫的兴起。 特点：
1、在官员管理上由家臣制向官僚制转化；
2、在中央朝廷组织上由家臣聘任制发展成为客卿制； 3、在地方管理上，由国鄙制向县郡制转化。
战国时期中央集权的行政管理
变法运动与中央集权管理体制的确立
著名的变法：魏国的李悝变法、楚国的吴起变法以、秦国的商鞅变法
各国变法运动的实质：用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。 变法的主要内容及影响：
1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的； 2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建中央集权体 制的经济基础；
3、变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向； 4、废除世卿世禄制，实行官僚制。
变法运动的核心和焦点：剥夺旧贵族的特权，废除世卿世禄制，以便让那些从庶民中产生的具有卓越能力的新兴地主阶级代表人物掌握政权。 官僚制：
一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度。 特点：
1）官员职位不能世袭，只能凭能力和功劳由国家 授予；
2）官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过“上计”来考核官吏，依据官吏工作
实绩予以奖惩，并作为官员升迁的依据； 3）俸禄制取代食封制。 各国中央政府行政体制
各国强化君主专制权力的表现在： 1、表现在各国君主名号的升级上；
2、 君主对权力结构控制方法的调整上，其主要措施是在官僚机构中实行文武分职制。
战国时期各国中央政府官员按其职责分为： 1、中枢官员：
1）相 2）国尉、柱国 3）御史 2、职能官员：
各国地方政府的行政体制
郡县制：是一种中央集权的地方行政管理体制。 特点：
1、其郡县长官由国君直接任免，而非分封世袭贵族；
2、郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君可以通过郡县长官把自己的权力一直伸到社会的最底层。
郡县制出现于春秋，在战国趋于完善，表现在：
郡县两级管理体制的形成，各国交往的频繁，保全促使原来荒凉的边境地区日趋繁茂，原来面积大地位低的郡的地位陡升，并在郡下设县，因此，郡县两级体制首先在边境地区出现，以后推行到内地。
郡县官员的设置，
郡的衙署称府，长官称守，守下设郡尉和御史，分管军务和监察。 县设令，令下设丞、尉，分管民政和军务。 县下设乡、里两级基层组织，里下按什伍组编居民。
乡有三老、啬夫、游徼等，分掌教化、税收、狱讼和捕监事务。 里设里正，什有什长，伍有伍长。
各国的施政过程和行政监督
各国国君进行行政决策常用会议制度，主要按两种方式进行： 在朝会上群臣集议，最后由国君决断； 由国君与个别大臣商议后由国君作出决断。 属个人决断式决策。
在行政执行方面，各国都建立了一套相应的文书制度，即“玺”（官印）、“符”（虎符）、“节”制，以保证决策的具体实施，国君的命令写在竹和木简上，然后用绳缠紧打结，再在打结处涂上封泥盖上玺印。
虎符是一种调兵凭证，节为使者通行文书。
战国时期行政监督方面：监察制度的初步形成。 御史：监察百官
执法以：执掌群臣在殿上的纪律和礼仪 监：派往郡的监御史 各国行政官员的管理 具体的选官方式： 1）荐举之法； 2）自荐
官员的任免：各君主任免，君主任命官吏称“拜”，发给玺作为凭证。当官吏不能很好完成使命时，国君可以收回权力，称“夺玺”或“收玺”。 考核：
“上计”：即下级行政部门向上级禀报仓库存粮、垦田数、赋税数、户口统计以及治安情况。
具体做法：
每年初中央重要官员和地方长官将一年的各种预 算数字写在本卷上， 呈报国君。 国君将卷一分为二， 国君执右卷，
大臣执左卷，年终由国君亲自考核，将两卷相合，并将实际完成 数字和预算数字相核，以定政绩高下。
第三章 秦汉的行政管理
第一节 秦汉中央政府的行政体制 一、皇帝制度 皇权的内容：
1）立法权，皇帝的意志就是最高的法律；
2）最高司法权，即在司法上有最高审判权，并有大赦权； 3）最高军事权；
4）行政决策中的最高决断权和对中央、地方官员执行政务情况的考察权。 二、宰相制度及其变迁
丞相制——三公宰相制——尚书台 1、丞相制：
丞相制：是秦到西汉初年的宰相制度，实际上是一种独相制，虽个别时期曾设左、右丞相，但其中也仅一个负主要责任。 权力：
1）在立法上负责草拟或组织草拟法律； 2）在司法上有劾案百官及执行诛罚权；
3）在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是不设太尉期间； 4）在行政上有参与行政决策、总领百官，处理日常政务之权。
皇帝侧重于决策中的决断权与行政执行中的监察权； 丞相侧重于决策的参与权及行政执行中的组织指挥权。
2、中外朝制： 中外朝制：
指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。
汉武帝提拔了一批中下层官员，充任自己的高级侍从，担任侍中、给事中、尚书等官职，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形
成中朝决策的格局。军国大事由皇帝先交内廷议决，再交外朝官执行。
意义：起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位，皇帝通过中朝可以更直接、更有效地指挥国家的行政活动。
3、三公宰相制：改丞相为大司徒、太尉为大司马、御史大夫为大司空，以大司徒、大司马、大司空为三公官，三公共同担任相职，分别直接对皇帝负责。 4、尚书台：
领或录尚书事的制度：用内廷高官领或录尚书事，总揽朝政，以使尚书台所作出的决策在三公府得以顺利执行。 三、列卿
秦汉中央政府职能机构的官员称卿，官秩为中二千石，其职能分为： 1、奉常——西汉称太常，掌宗庙礼仪 2、郎中令——西汉称光禄勋，掌宫廷警卫 3、太仆——掌宫廷车马 4、卫尉——掌皇宫保卫
5、典客——西汉曾更名为大行令、大鸿胪，掌少数民族及外交事务 6、廷尉——掌司法
7、汉粟内史——西汉更名为大农令、大司农，掌财政税收 8、宗正——掌皇族内部事务
9、少府——掌山河湖海税收及手工业制造 以上官员称为九卿。 中尉——掌京师治安 将作大匠——掌土木工程 大长秋——掌皇后的各种事务 他们与九卿合称列卿。
列卿制度是和君主专制中央集权政治体制相适应的制度， 表现在：
九卿名义上隶属三公，但皇帝诏令可以直达九卿，九卿上奏皇帝无需通过三公； 九卿虽然职责清楚，分工明晰，但实际职务与实际职责会出现很大差别，列卿秉承皇帝的旨意，既可领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的会议，甚至还可以处理本部门管辖范围外的事务。 四、相府诸曹与尚书台诸曹 秦汉地方政府的行政体制 一、州：
二、郡县制度与王国列侯制 三、乡、里、亭
乡里制度：县以下的基层行政组织为乡、里。 乡里制度的特点：
1）乡里官员不是国家正式公职人员。个别官员给俸，但仍由地主产生。在官府登记而已。
2）在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带有很大程度的自治性质。 乡官有：
1）三老——掌教化。
2）啬夫——主管一乡行政事务，主要处理民事纠纷和征调赋役。 秩啬夫：大乡设置，有印绶、官品和俸禄 无秩啬夫：小乡设置，为义务职。 3）游徼——主管治安，是县廷的属吏。
乡——乡以下的行政组织为里，里设里正，一百家为一里； 里下设什，十家为一什，什设什长； 什下设伍，五家为一伍，设一伍老。 里正、什长、伍老均由乡任命。 亭——不同于乡、 里， 是独立于乡、
里之外的另一行政系统。
是县廷派出机构，行使两项职能，即管理地方治安和负责官府文书承传转递工作。 分为：
市亭——设于街坊. 乡亭——设于集镇要
道或乡官治所。亭长一般从退役军人中挑选，由县任命，县功曹主管。 四、少数民族地区行政体制 管理方式：
1）在杂居区，采取郡下设道的方法。
2）在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐候、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式。
3）对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国；另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。
成帝以前实行大鸿胪——典属国——属国都尉三级管理制； 成帝以后减省为大鸿胪——属国都尉二级管理制。 4）持节领护官。
秦汉政府的施政过程和行政监督 秦汉政府时期行政官员的管理
第四章 魏晋南北朝的行政管理
第一节 中央政府的行政体制 地方政府的行政体制 施政过程与行政监督 行政官员的管理
第五章 隋唐的行政管理
第一节 中央政府的行政体制 一、三省体制的定型与调整 1、三省分权的共同决策体制 2、二省执要、尚书奉行体制 3、中书门下（政事堂）专职宰相体制 二、翰林院和枢密院 三、中央各职能机构
六部主管政令，九寺五监分别负责某一方面的具体事务，二者之间存在分工与制约的关系。
1、六部二十四司
六部：左仆射分管：吏——人事 户——财经
礼——文教礼仪
右仆射分管：兵——军事
刑——司法监察
工——建设
二十四司：每部各辖四司，共二十四司。郎中为主官，员外郎为副长官。 2、九寺、五监
户部相关：太府寺（主管钱币收支和保管） 司农寺（主管粮各收支和保管）
礼部相关：宗正寺（主管皇族事务） 太常寺（主管祭祀礼仪） 光禄寺（主管膳食供设） 鸿胪寺（主管外交事务）
国子监（主管文教事务）
设祭酒、司业为正副长官。
兵部相关：卫尉寺（主管军器储备）
太仆寺（主管马政）
军器监（主管军器制作）
设监主其事。
刑部相关：大理寺（主管司法审判）
工部相关：少府监（主管手工业事务） 设监为主官，少监二员为次长。 将作监（主管建筑工程事务） 设大匠为长，匠为副。 都水监（主管水利事务） 设使者、丞等 九寺各设卿一员，少卿二人为正副长官，寺丞管理日常事务。
第二节 地方政府的行政体制
强化中央对地方的控制，在二个方面进行调整： 1、对地方行政层次进行调整。 2、削弱地方政府的自主权。 一、道：
二、州府领县制和县下基层组织：
三、特殊行政区的行政体制： 施政过程与行政监督
行政官员的管理 一、官员的选拔
科举——最主要的途径。门荫、行伍、流外入流和进入幕府等其他途径。 1、科举制度：
2、门荫：为贵族及官员子弟承袭政治特权而设置的制度。贵族或官员子弟经服役一定年限或出钱代役即可取得吏、兵部考试资格参加选官。
行伍：指士卒通过积累军功而获得低级武职或勋位，然后再积功升迁为官的制度。 流外入流：指九品官以下的各种政府机构办事吏员在服务过程中积累年资，并通过考核程序迁转为正式政府官员的入仕方式。
入幕：充任藩镇幕府僚属，若得府主信任，不仅升迁快，且握有实权。 二、官员的任用
唐代——任用有一般任用制和特殊任职法
下编 中国近代的行政管理
引言
一、近代中国国情与行政体制的演变 ●近代中国社会的基本特点：
1）封建时代的自给自足的自然经济基础虽然破坏了，但是封建土地所有制依然保持着，并且同买办资本和高利贷资本结合在一起，在社会经济生活中占着显著的优势； 2）
●近代中国行政体制的演变经历了3个阶段：
1）从1840年鸦片战争爆发到1912年南京临时政府的建立； 2）从1912年南京临时政府的成立到1928年6月奉系军阀统治垮台； 3）从1927年4月南京国民政府的建立到1949年中华人民共和国的成立 二、近代中国行政管理的特点
1、半殖民地化和近代化的并存及双向演化； 2、民主的形式和专制的实质； 3、以党治国，党政关系复杂多变； 4、军政合一，以军干政相当普遍； 5、法律条文与实际情况相异； 6、行政效率和社会效益的反差； 三、近代中国行政管理的发展趋势
1、旧的管理体制已经崩坏，改革成为时代潮流 2、新的社会因素逐步壮大，行政管理日趋民主化和科学化
3、共产党领导的新民主主义政权，为行政管理的现代化开辟了广阔的前景 ●工农民主政权创造的行政管理经验：
1）人民通过民主选举产生各级代表大会，由代表大会选举或任命行政机关领导成员，实行议行合一
2）行政机关贯彻精简和廉洁的原则，实行首长职数限额制和大体平均的供给制； 3）实行中央和地方适当分权，调动中央和地方的两个积极性； 4）贯彻任人唯贤、德才兼备的干部政策，严格挑选行政机关工作人员； 5）实行调查研究、典型试验、集体领导和个人负责相结合等工作方法。 ●抗日民主政权的行政经验：
1）正确处理党政关系，充分发挥政权机关的积极性；
2）按照“三三制”原则组成行政机关，吸收各阶层人民参加行政事务的管理； 3）实行民主决策，重视征询和采纳各方面人士的意见和建议； 4）实行精兵简政和逐级负责制，提高工作效率； 5）建立相对完善的监督体系；
6）严格干部标准，加强干部的教育培训和考核奖惩，干部的福利待遇以不高于熟练劳动者的所得收入和俸以养廉的原则。 ●人民民主政权的行政管理经验：
1）试行人民代表大会制度，切实保证人民群众当家作主； 2）加强党对政权的领导，保证行政管理的正确方向； 3）实行民族区域自治政策，建立民族地区民主自治政府； 4）加强决策咨询，密切政府与群众的联系； 5）建立和完善行政机关办事制度，提高行政效率； 6）实行人民监察制度；
7）严厉惩治干部的贪污行为，保持行政机关的廉洁。
战后南京政府的行政管理 中央行政体制的变化
一、战后初期的行政体制与国民政府的改组 二、“行宪国大”后的中央行政体制 地方行政体制的变化
一、中央与地方权限的重新划分 二、地方行政体制的调整 施政过程与行政监督 一、行政决策的两个阶段 1、行宪前国民政府的行政决策 2、行宪后南京政府的行政决策
1）总统处于行政决策中枢的地位。 2）行政院的决策
3）国民党对行政决策的控制 二、行政执行的困难： 1）领导班子不力 2）系统紊乱 3）指挥失灵
三、行政监督的方式： 1）国民党的监督 2）政府内部的监督 3）对施政过程的监督 行政官员的管理 一、吏治的初步整顿 二、任官考试制度的变化
三、级俸制度的调整和“三法”的公布
第十六章 工农民主政权的行政管理
工农民主政权的行政体制 一、中央政府的行政体制
中华苏维埃中央国家行政机关由人民委员会及其所属各人民委员部和各委员会组成。
人民委员会：
是国家权力机关——全国苏维埃代表大会及其选出的中央执行委员会的行政机关，在行政组织系统中居于最高领导地位。由主席、各人民委员、工农检查委员会主席、国家政治保卫局局长等组成。
第一届是毛泽东，第二届是张闻天。 二、地方政府的行政体制 横向行政区划分为4种类型：
1）同中央政府关系密切，处于中央政府直接领导之下的； （中央苏区的4省（江西、 福建、闽赣、粤赣）和湘赣、闽渐赣、湘鄂赣）
2）受中央政府指挥，但以当地党组织和军队的领导为主的；（湘鄂西、鄂豫皖、川陕） 3）以地方党的领导为主，无省建制但又直属中央政府的苏区；（琼崖特区）
4）基本同中央政府没有联系，由地方党组织和军队按苏维埃政权原则自行组建的地方政府。（陕甘边和陕北） 层级体制，分为2层：
1）中央苏区以及同中央苏区连成一片的其他苏区，采取省、县、区、乡4级，以乡为基层行政单位；
2）未与中央苏区连成一片的苏区，采取省、县、区、乡、村5级，以村为基层行政单位。 三、工农民主政权行政体制的特点： 1、采取“议行合一”的管理体制； 2、贯彻民主集中制原则； 3、贯彻精简和效能的原则 1）精简行政机关 2）严格编制定员 3）减少副职，不设虚位。 工农民主政权的施政过程与行政监督
一、苏区的行政决策 决策形式： 1）合议制 2）首长负责制 二、苏区的行政执行 经验：
1）适当划小行政区域； 2）广泛发动群众； 3）抓好典型，以点带面。 三、苏区的行政监督
基本原则：接受共产党的领导和监督 1、人民群众的监督： 2种方式：
1）自上而下的监督是指人民权力机关的监督；
2）自下而上的监督是指人民群众对行政机关的直接监督。 2、工农检查机关的监督 2种方式：
1）有计划的检查 2）突击检查 3、主管部门的监督： 3种形式：
1）由中央政府发布命令，规定统一时间和要求，各自进行自上而下的工作检查； 2）上级领导机关的主要负责人深入基层，实地检查和指导下级政府的工作； 3）下级行政机关按照向上级领导机关报告工作。 4、审计监督
工农民主政权行政人员的管理 一、苏区行政人员的选拔任用 选拔任用方式：选举制和委任制 二、苏区行政人员的考核与奖惩
考核具体方式：通过组织工作竞赛、检查评比、巡视工作 奖惩的具体方式：精神奖励、晋升职务、降职撤职 三、苏区行政人员的待遇
待遇十分微薄，实行供给制。政府工作人员没有工资、 没有福利，相当一批基层工作人员是不脱产的。各级政府的常驻 人员才有少量的伙食费和零用钱，但常驻人员有严格的编制。
第十七章 抗日民主政权的行政管理
一、边区政府委员会：边区最高行政机关，由边区参议会选
举若干人组成。设主席1人，副主席1至2人，由边区参议会从边区政府委员中选任。 二、行政公署：各边区政府（陕甘宁边区除外）为便于推行政务，加强对下级政府的领导，按照实际需要，划分若干行政区，设置行政公署，代行边区政府的职权。
1）边区政府的代表机关：这种类型依边区政府命令组织，而不由权力机关选举产生，它们在法律上不是一级政权机关，只是边区政府的代表机关，在边区政府的授权下领导所辖区域的行政工作。（晋察冀、晋冀鲁豫）
2）本地区最高行政机关：此类由临时参议会选举组成，为本地区最高行政机关，实际是一级政权组织。（晋西北行政公署）
三、专员公署：行政监察专员公署，设专员1人，必要时设副专员1人。
四、县政府：是抗日根据地推行政务的枢纽，也是全县行政最高领导机关，对上级政府
和县参议会负责。
五、区公署：是县政府的助理机关，承县政府指令监导所属乡（村）行政，区长、副区长由上级政府任命，对县政府负责并报告工作。不设科、室 ，以助理员或区员分工处理各项事务。
六、乡（村）政府：是抗日民主政府的基层单位，大体分为两类： 1）陕甘宁边区以乡、市（等于乡或区的市）为边区政府的基层组织 2）以村为基层单位
一、抗日民主政权的行政决策
1、党对抗日民主政权决策活动的领导，主要表现在：
1）各边区政府的施政纲领和重大行政活动，均由各地党的组织（中央局或分局）提出决策方案或建议，提请边区参议会和政府议决通过，形成正式决策，颁布执行；
2）各级政府的重要决定、命令、法令，须经同级党委批准，或事先商得党委同意，然后才颁布执行。
2、抗日民主政权加强决策咨询工作的措施： 1）认真听取开明绅士和其他友好人士的意见； 2）注意征询专家意见，充分发挥专家的咨询顾问作用；
3）重视下层群众的合理建议和执行反馈，出现问题及时修正决策。
二、抗日民主政权的行政执行 意义：
1）设立政务会议，依靠集体的智慧和力量，以保证各项行政决策的正确执行； 2）赋予行政首长以较大的权力，将集体领导与个人负责结合起来； 3）适当扩大下级行政机关的职权，实行逐级负责制； 4）实施精兵简政，提高行政机关的工作效能。
三、抗日民主政权的行政监督 1、共产党的监督： 2、参议会的监督： 3、行政系统内部监督： 二项措施：
1）加强思想政治工作，对行政人员深入地开展政纪教育，以增强他们的纪律观念和法
制观念；
2）制定必要的行政法规，用法律特有的强制力约束违反政纪的行为。 4、群众民主监督：三种形式—— 1）平时监督
2）通过群众团体进行监督 3）选举过程的监督
一、干部管理机构与管理形式
1943年4月25日公布的《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则》规定，边区各级政府所属的干部由民政厅统一管理。管理范围：干部的登记审查、提拔培养、配备使用、任免调动、考核奖惩和待遇保健等。
该通则根据统一管理和明确分工负责的原则，具体规定了各级干部的管理权限和管理形式：
1）边区政府民政厅直接管理的人员包括边区政府各厅、处的秘书、科长和直属机关负责人、专员公署专员、秘书、科长；县长、县政府委员和县政府秘书、科长，区公署区长等； 2）民政厅委托专员公署管理的人员主要是县政府科长级干部；
3）有关部门分别管理并向民政厅备案的人员包括边区政府各厅、处、股级以下干部；各直属机关科长以下干部；各类文化技术干部；专署和县政府股长以下干部；区助理员，乡（市）长和乡（市）政府委员及文书等。
以上三种形式构成了边区干部管理制度的基本模式。 二、干部的选拔和任用
1943年4月25日公布的《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》规定：“各级政府干部之任用，应依三三制精神行之”。 任用干部的标准：
1）拥护并忠实于边区政府施政纲领； 2）德才资望与其所负职务相称； 3）关心群众利益； 4）积极负责，廉洁奉公。
任用方式：选举制、委任制和聘任制。 三、干部的教育培训
两种形式：在职干部教育和干部学校教育。 四、干部的考核与奖惩
考核方式： 1）平时考核 2）定期考核 3）临时考核 五、干部的福利待遇 二条原则：
1）不得高于熟练劳动者的所得收入； 2）实行俸以养廉的原则。
第十八章 人民民主专政的行政管理
解放战争时期，人民民主政权的发展经历二个发展阶段： 1、从抗战胜利到1946年6月国民党发动全面内战； 3、 从1946年7月至1949年10月中华人民共和国成立。
第一节人民民主政权的行政体制 一、大解放区人民政府
五大解放区：西北、华北、东北、中原、华东 1948年到建国初期，建立的大区人民政府有： 1）陕甘宁边区政府 2）华北人民政 3）东北人民政府 4）中原人民政府： ●大区政府建立的意义：
1）一方面适应了我国幅员辽阔，各解放区地理环境各异，解放时间不一，工作发展不平衡的特点，便于各地根据党中央统一的政策方针，因地制宜地采取适合当地情况的措施和办法，来完成各项革命和建设任务；
2）另一方面又适应了人民解放战争胜利发展的要求，在较大范围内统一了行政权力，克服了原来小块根据地各自为政的分散状态，为全国行政体制的统一奠定了基础。 二、军事管制委员会
军事管制委员会：在人民解放区总部、军区及前线司令部的领导下，为该市军事管制期间统一的军政领导机关。
任务：
1）镇压反革命活动，肃清一切残余敌人；
2）接受并管理一切公共机关、公共产业、公共物质及其他一切公共财产，没收官僚资本； 3）保障我国人民和守法侨民的生命财产安全，保护工农商学各界一切正当权益，迅速恢复和建立正常的社会秩序；
4）动员组织一切公私力量，沟通与建立城乡经济关系，解决城市人民的粮食和燃料供应； 5）组织革命群众团体，帮助建立系统的人民民主政权机关。 设置：设主任、副主任各1名，由人民解放军总部任命。 下设（北平军管会为例）： 1）警备司令部 2）市政府 3）物质接管委员会 4）文化接管委员会 5）秘书长 6）纠察总队
三、民族自治区人民政府
1947年5月1日内蒙古自治政府正式成立。
内蒙古自治政府以民主集中制为组织原则，实行议行合一制。 行政区划： 1）盟 2）旗、县、市
3）区（称努图克，游牧区称苏木）、街和村（称嘎查，游牧区称巴格） 意义：
内蒙古自治区政府是我国少数民族区域第一个民主自治政府，它不仅在国家的统一、民族的团结、本地区的繁荣和发展，支援解放战争的胜利等多方面作出了重要贡献，而且为建国后民族地区政权体制的建设积累了宝贵的经验。
第二节 人民民主政权的施政过程与行政监督
一、集中统一的决策体制
各界代表会：1948年11月30日中共中央根据各地提供的经验，发布了《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》，规定：“在城市解放之后实行军事管制的初期，应以各界代表
会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式” 各界代表会人数不拘，以劳动人民及革命知识分子占多数， 代表必须来自群众，与群众有密切关系。 选出主席、副主席，并设秘书处执行日常事务。 任务：
1）听取军管会和市政府的施政方针、计划及工作情况的报告，经过代表充分讨论后，提出批评与意见；
2）向军管会和市政府反映各界人民的意见和要求，并提出市政建设的建议；
3）向其所代表的群众传达并解释军管会和市政府的施政方针、政策、法令及实施方法，并动员各界人民协助政府推行各项工作。 性质：
各界代表会作为军管会和市政府传达政策联系群众的咨询协商机关，只为政府决策提供参考意见，对政府无约束权。 二、行政机关办事制度的建立 1、会议制度 种类有：
1）政务会议：是政府推行政务而设的会议，由主席或主席指定的副主席召集和主持， 各部门正职人员和秘书长为会议正式成员，各部门副职及其他有关人员经主席指定可以列 席。
作为常设会议依法定期举行。
2）部门工作会议：以厅、处、局为单位定期召开，由各部门负责人和科长级以上干部组成。
3）专门会议：为研究专门问题而设的不定期会议，由一个部门单独组织或几个部门联合召开，成员不固定。
联席会议、工作汇报会议、临时会议 2、办公制度与行政纪律 具体内容：
1）在法定的8小时办公时间内不得撤离职守，办公时间以外如有紧急公务，或群众来访应随时处理；
2）各部门依照职责权限实行主管制度，其他部门遇有相关事宜，应先与主管部门会商处理；
3）各部门处理日常政务和承办公文电报，必须随时检查办结，不得稽延积压；
4）凡涉及有关政策、方针和重要计划及各项法令规章的颁订或复更，各部门必先请示主席，事后报告备案；
5）各级政府工作人员非经主席批准或政务会议决议，不得以单独部门或个人名义对外发表谈话和文告；
6）所有工作人员请假，均须经主管上级批准，工作调动时，必须办清交接手续，由主管负责人监交。 3、报告制度
4、公文程式和公文处理
公文的种类：令、命令以、指令、训令、通令、决定、指示、布告、通报、通知、报告、批复、状、函、电、签呈等。 三、人民监察制度的建立
1948年8月华北人民政府设立人民监察院； 1949年4月陕甘宁边区政府设立人民监察委员会。
人民监察院或人民监察委员会：作为行政监察机关，隶属于同级人民政府，是解放区行政机关的组成部分。 任务：
1）检查、检举并拟议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员的违法失职、贪污浪费、违反政策、侵犯群众利益等行为；
人民和公务人员对各级行政、司法及公营企业人员的控诉与举发，并拟议处理办法； 其他有关肃整政风事项同。
意义：不仅为人民民主政权的行政监督开辟了一条新的渠道，而且为建国后人民监察机关的建设积累了有益的经验。
第三节 人民民主政权的干部管理 干部的选拔和任免
为解决政权建设迅速发展和行政干部严重不足的矛盾，采取的措施有： 1）结合民主选举，大量选拔工农积极分子，充实各级基层政权； 2）从军队中抽调有一定工作经验的干部战士留在新解放区担任行政干部； 3）通过增设副职，为夺取全国政权储备干部；
4）通过举办各种干部学校和培训班，为新政权培养和造就干部； 5）争取和改造旧政权人员，特别是旧政权中的专业技术人员； 6）吸收党外民主人士参加民主政权，发挥民主人士参政议政的积极性。
路线：任人唯贤 原则：德才兼备
干部选任的标准：
抗日民主政权——是否赞成抗日和民主
人民民主政权——是否坚决拥护消灭封建土地剥削制度，并积极投身于彻底的反帝反封建的伟大斗争。
主要干部任免权归属于大解放区人民政府，是人民民主政权人事管理的重要特点，也是解放战争后期行政权日益集中的重要标志之一。
干部的考核和奖惩 三个特点：
1）把对敌斗争的表现作为干部考核和奖惩的主要条件； 2）重视司法干部的考核与奖惩； 3）严厉惩治干部的贪污行为
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